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分组审议劳动争议调解仲裁法草案发言摘登(四)
2008-04-09 打印本页
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     坚持和完善基层调解制度 强化调解的效力

     2007年8月30日上午,十届全国人大常委会第二十九次会议分组审议《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法(草案)》,发言摘登如下:

    杨兴富委员说,要坚持和完善基层调解制度。草案说明中提出要尽领先的可能将劳动争议案件解决在基层,要强化调解,这是要充分肯定的。劳动争议发生在基层,基层的调节具有方便、快捷、节约成本等优势,成为最受职工欢迎的劳动争议解决的方式。多年来,全国20多万个劳动争议调解组织为化解劳动争议做了大量的工作,可以说基层调解制度充分发挥了“第一道防线”的作用,有效地化解了大量的劳动争议,即便调解不成功的案件,通过调解也降低了争议的对抗性,预防争议进一步升级。近年来,随着市场经济的发展,劳动关系的复杂化,劳动争议对抗性的增强,劳动争议调解的难度加大,基层调解制度遇到了一些困难。但尽管如此,这项制度还是较好地发挥了预防纠纷、化解矛盾的作用。在很多企业,特别是在国有企业,基层调解制度的有效运转,一些企业多年来没有发生过一起申请仲裁的案件,人们把它称为稳压器、安全阀,由此证明基层调解还是较好地在发挥作用。但是近来,一些人对基层调解制度提出了质疑,认为在企业中只有企业和职工两方,工会是职工的代表,不存在第三方,所以工会不能作为第三方去调解企业与职工发生的劳动争议,这种观点是套用了西方劳资对立的理论,没有结合中国的国情,对基层的调解制度没有作深入的了解和分析。企业调解委员会的工作由企业工会代表来组织、来主持,是由我国工会的性质和特点所决定的。中国工会的职责是两个维护的统一,在维护全国总体利益的同时,更好地代表和维护职工的权利。企业的工会,既维护职工的利益,也维护企业的利益,如对职工一些不合理的要求进行教育和引导,工会在企业当中发动职工开展合理化建议活动、劳动竞赛,对职工进行教育等四项制度,这与外国工会是根本不同的。所以,中国的企业工会作为调解委员会,是两边都能接受的,对企业的调解制度,当前的问题不是去简单地否定它,而是要如何进一步加强和完善它,使基层调解委员会的作用发挥得更好。草案规定,企业劳动调解委员会由职工代表和企业代表组成,企业劳动调解委员会主任由双方推举产生,这个规定改变了原来的做法,对企业工会在企业劳动争议调解中的地位和作用也进行了否定。按照原来的规定,工会代表组织劳动争议调解可以在劳动争议中积极、主动地发挥调解作用,但是按照草案现在的规定,企业工会代表不是企业劳动调解委员会的代表,也不再是企业劳动调解委员会的主任人选。按照草案的规定,在劳动者处于弱势的情况下,劳动调解委员会大多被企业控制,调解委员会主任表面上是双方推举产生的结果,但实际也是企业老板指定的人选。这样的话,劳动争议调解委员会怎么发挥调解争议的职能呢?职工怎么能够去找这样的调解委员会来进行调解呢?所以,应当恢复原来的做法,法律应该把多年来行之有效的一些好经验、好做法加以法制化,而不是否定,否则,我们20多万个基层调解委员会要重新改组,在企业当中会造成混乱。建议草案对基层的调解制度,在坚持原来做法的基础上加以完善。提几条具体建议:1、将第10条修改为“企业设立劳动争议调解委员会,依法调解本企业发生的劳动争议。企业劳动调解委员会由职工代表、企业代表和企业工会代表组成。职工代表由职工大会或者职工代表大会推举产生,企业代表由企业负责人指定,企业工会代表由企业工会委员会指定。企业劳动调解委员会主任由企业工会代表担任,没有成立工会组织的企业,调解委员会的设立及其组成由职工代表或企业代表协商决定”。2、增加1条作为第11条,对近年来作用发挥较好、成效明显的区域性、行业性劳动争议调解组织作出规定,具体是在小型非公有制企业和外商投资企业比较集中的乡镇、街道、开发区或社区,可以建立区域性、行业性劳动争议调解组织。区域性、行业性劳动争议调解组织开展劳动争议预防、预警和调解工作,对基层劳动争议调解工作进行帮助和指导。

    周玉清委员说,我认为要坚持和完善企业基层的调解制度。因为劳动争议发生在企业基层,在基层调解具有方便、快捷、节约成本的优势,广大职工,特别是农民工对此特别欢迎,因为他们没有时间和精力耗费在诉讼过程中。如果不强化企业基层调解,将大量的劳动争议矛盾推向仲裁和诉讼环节,不仅不能维护劳动者的合法权益,也使仲裁和诉讼的工作量不堪重负。从实际情况来看,企业劳动争议调解组织还是发挥了它应有的作用,据全国总工会从1995年到2006年这12年间的统计,我国各级劳动争议调解组织共受理了2,135,832件,调解成功的是975,911件,成功率是46%。其中企业调解组织这12年共受理了2,033,370件,调解成功的是89,3054件,成功率44%,另外还有区域性的、行业性的劳动争议调解组织做了工作。这说明,企业劳动争议调解组织在这20年中发挥了应有的作用。即使调解不成功,通过几个来回,知道对方的观点和理由,企业劳动调解组织也能够起到降低争议的对抗性,有效地预防劳动争议的进一步升级。过去20年,企业劳动争议调解组织一直由是企业工会主持的,现在的草案并不是这样设计。有人认为工会代表职工,不能作为第三人的居中主持,这个认识是对中国工会缺乏了解。中国工会是在党的领导下,与企业是支持、合作的关系。工会是在法律和政策的范围内维护职工的合法权益,建议企业劳动争议调解组织还是由工会主持。这是由我国工会的性质,以及工会在协调劳动关系中所处的特殊地位决定的。企业基层的劳动调解组织一定要加强和完善。现在的草案对这一条的规定是,劳动调解由企业职工代表和企业代表组成,主任由双方推举产生。按照这个规定,在劳动者处于弱势的情况下,特别是非公有制企业,肯定会成为企业老板指定,劳动争议调解委员会大部分会被企业老板所控制,公正调解、维护职工合法权益就比较难了。另外,从草案的篇章结构来看,“调解”和“仲裁”两大程序的内容存在着严重的比例失调。草案对调解机构的设置、调解员的聘用、调解程序、调解协议的效力等规定过于简单,显现出对劳动争议调解的虚置和弱化。因此我建议将第10条第2款做如下的修改:“企业劳动调解委员会由职工代表、企业代表和企业工会代表组成。职工代表由职工大会或职工代表大会推举产生;企业代表由企业负责人指定;企业工会代表由企业工会委员会指定。企业劳动调解委员会主任由企业工会代表担任。”增加一款作为第3款,“没有建立工会组织的企业,劳动调解委员会的设立和组成由职工代表与企业代表协商确定。”此外,建议增加调解员的聘任、调解的程序、调解协议的效力等方面的内容。另外,还建议增加一条作为第11条,对近年来效果明显的区域性、行业性劳动调解组织作出规定。具体文字是“在小型非公有制企业和外商投资企业比较集中的乡镇、街道、开发区和社区,可以建立区域性、行业性劳动争议调解组织,开展劳动争议预防、预警和调解工作,对区域内、行业内的企业劳动争议调解工作进行帮助、指导。”

    李连宁委员说,关于劳动调解的申请。一般情况下,发生劳动争议后,大型企业的内部调解委员会就解决了,而乡镇企业、民营企业发生劳动争议,可能是由基层调解组织或乡镇调解组织调解。若调解组织熟悉情况,调解起来,针对性就比较强,效果会比较好。但第11条规定,当事人可以自主申请调解。也就是说,比如我是金山石化的,按草案规定,我可以跑到乡镇调解组织申请调解。如果选择面很宽,可能会增加一些复杂性,把简单问题复杂化了。另外,是否所有的调解都一定要当事人提出申请?比如企业发生了劳动争议,调解组织或者工会知道了,主动调解行不行?是不是当事人不申请就不启动调解?是不是当事人同意就可以启动调解程序?怎么做才能建立更符合构建和谐企业、和谐社会的机制?需要很好探讨。

    郑功成委员说,调解委员会一章内容过于简单,有欠缺。调解是有中国特色的处理纠纷的方式。但在现行法律草案中,将调解和劳动仲裁相比,确实过于简单了,起码调解委员会如何设置、如何组成,谁批准或备案,法定职责是什么?谁指导、监督,它承担什么样的法律责任,调解结果有什么样的法律效力,以及劳动者申请调解的程序等,均需要有相应的法律规范。所以,我觉得劳动调解应该写得更加完备一些。

    买买提明.阿不都热依木委员说,建议在第2章中增加关于如何设立基层人民调解组织和乡镇街道劳动调解组织的内容。此章中规定的劳动调解组织有三个,即企业劳动调解委员会,基层人民调解组织,乡镇、街道设立的劳动调解组织。但目前的草案中仅对企业劳动调解委员会的设立规定了相应条款,对另外两个组织则没有规定。如果这两个组织的设立在其他法律中有规定,建议在草案中增加“参照XX法有关规定执行”的内容;如果其他法律中无相关规定,则建议在草案中予以明确规定。

    王涛委员说,第2章劳动调解,第11条规定“发生劳动争议,当事人可以到下列调解组织申请劳动调解,一是企业劳动调解委员会,二是基层人民调解组织,三是依法在乡镇、街道设立的劳动调解组织”,基层人民调节组织或是乡镇、街道设立的劳动调解组织有什么区别?希望在本法中加以明确。

    侯义斌委员说,建议进一步研究劳动调解在本法中的法律地位和作用。现在的劳动调解,作用效果不是很理想,我们拿到的材料当中也提到,2003年到2005年6月,江门市劳动调解委员会受理的劳动争议案件1304件,调解成功率仅仅只有87件,只达到了6.67%。这么低的劳动调解效果,在本法的制定过程中要加以深入研究。造成现在的劳动调解作用和效果不理想的原因,主要是在于劳动调解委员会本身的构成和工作形式上,有以下几方面问题,1、现行的,包括本法所确立、认定的劳动调

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